Transformación Policial: ¿Cómo son las policías latinoamericanas hoy?
Actualmente, en casi todos los países latinoamericanos la violencia y la inseguridad ciudadana plantean a los gobiernos uno de sus mayores retos. Sus estrategias, en general, han estado encaminadas a desarrollar políticas y medidas a corto plazo para mostrar resultados visibles que no necesariamente previenen ni acaban con los problemas de inseguridad.
Para hacerle frente a estos desafíos, muchos países de la región han impulsado incrementos considerables en sus aparatos policiales, así como cambios en las estructuras organizativas y en los lineamientos de doctrina de la institución policial.
Estos procesos son el resultado de un trasegar histórico iniciado en el siglo XIX y reproducido a lo largo de todo el siglo XX, períodos durante los cuales estas instituciones fueron subsumidas en el sistema de seguridad nacional. En particular, fueron reforzadas en el curso de las últimas dictaduras y conflictos armados internos, cuyos legados aún permean las instituciones policiales de muchos
países latinoamericanos.
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¿Cuáles son los principales rasgos que caracterizan a las policías en América Latina luego de estos procesos, que permitan dar una línea de base para los análisis prospectivos del resto de este documento?.
¿Cómo son las policías latinoamericanas hoy?
En los países de América Latina existe una variedad de instituciones policiales que pueden clasificarse según su marco de acción:
1. Cuerpos policiales nacionales, como la Policía Nacional de Colombia, El Salvador y Guatemala, que tienen un único cuerpo policial. También está el caso particular de Chile que tiene dos instituciones policiales de cobertura nacional: la Policía de Investigaciones, dedicada a la investigación criminal y Carabineros de Chile, encargados de la prevención y control del orden público. Ambos cuerpos dependen del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile desde el 2011.
El caso de Costa Rica, por su parte, presenta mayor complejidad. Pese a las distintas reformas legales, existe una dispersión de los cuerpos policiales de alcance nacional, que genera fuertes limitaciones en la coordinación debido a que existen dos instituciones rectoras en temas de seguridad.
Por un lado, el Ministerio de Seguridad Pública, del que dependen la mayoría de cuerpos de policía, y el Ministerio de Justicia y Paz, que tiene a cargo la política de rehabilitación y prevención. Existen otras policías que dependen de otros ministerios, como la Policía de Tránsito, la Policía de Control Fiscal y la Policía de Migración y Extranjería.
De esta manera, las relaciones entre los cuerpos de policía no responden a una doctrina y estrategia unificada sino a las voluntades y decisiones de turno.
2. Instituciones regionales, que son la derivación natural de sistemas políticos federales, como en México, Brasil y Argentina.
En este último caso existen dos niveles, las policías de jurisdicción federal y las pertenecientes a cada una de las 23 provincias. Normalmente entre estos cuerpos de policía no existe mayor coordinación.
3. Cuerpos policiales locales, cuando algunos municipios cuentan con fuerzas policiales propias. Es el caso, entre muchos, de la Policía Judicial de Córdoba en Argentina, que se dedica únicamente a la investigación judiciales y la policía perteneciente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En México, por ejemplo, existen 2020 corporaciones municipales y, especialmente desde el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012), se ha venido dando un debate sobre la eliminación de las policías municipales o su integración a las policías estatales.
La idea de que la policía estatal pueda asumir las tareas de las policías municipales ha generado varios interrogantes, uno de ellos es si la función de la policía estatal y municipal es similar y si la gran reforma de la policía en México depende directamente del comportamiento de los cuerpos municipales.
Esta clasificación según el marco de acción denota la búsqueda de algunos países de la región por descentralizar la seguridad. Ungar afirma que en las últimas décadas este proceso ha tenido básicamente tres manifestaciones: “la descentralización de la fuerza policial nacional mediante la creación de fuerzas policiales provinciales; la división funcional en unidades especializadas en prevención, investigación, tránsito y de sistemas penitenciarios, y la proliferación de empresas privadas de seguridad, que a menudo prestan servicios policiales”.
En los países donde existen fuertes divisiones y distintas fuerzas policiales, es natural que se presente con mayor frecuencia tensiones inter-institucionales ante acciones específicas en la lucha. Por ejemplo, contra el tráfico de drogas o, en general, el crimen organizado, sobre todo cuando las instancias que intervienen pertenece a ministerios diferentes.
Como lo hace ver Ungar, el caso costarricense ejemplifica esta situación: “Las fuerzas de seguridad en Costa Rica… trabajan con cinco ministerios nacionales además del poder judicial y los gobiernos municipales. Esta amplitud de afiliaciones multiplica las complicaciones para el diseño y desarrollo de acciones y políticas de seguridad”.
La Tabla 1 describe la localización política y el carácter civil o militar de las principales fuerzas policiales en América Latina.
TABLA 1. CARÁCTER Y DEPENDENCIA POLÍTICA DE LAS POLICÍAS EN AMÉRICA LATINA
Respecto a las estructuras organizacionales, el modelo tradicional en América Latina ha supuesto la conformación de la institución policial como una organización total estructurada. Concentra en una misma fuerza las funciones, labores y estructuras operacionales y logísticas abocadas a la seguridad preventiva y la investigación criminal.
Todo esto bajo la conducción institucional y la dependencia orgánica de un único mando policial superior, cuya estructura cerrada es la responsable de la dirección la administración general de toda la institución. Normalmente estas cúpulas institucionales han sido encabezadas por un jefe de policía y han estado conformadas, en sus instancias superiores, por un número reducido de altos oficiales.
No obstante, para el desarrollo de las labores de dirección, esas dependencias superiores han agrupado una enorme cantidad de dependencias administrativas, logísticas y de recurso humano, compuestas básicamente por personal policial uniformado. Esta estructura ha dificultado al interior de la institución la fluidez en los canales de comunicación entre los mandos y la base, haciéndola muy burocrática e ineficiente.
Por otro lado, gran parte del debate sobre la administración policial en América Latina se centra en el número de oficiales. La ONU recomienda 2,8 policías por cada 1.000 habitantes y, aunque existen diferencias por país, el promedio regional es de 3,7 policías por cada 1.000 personas, no alejado de la práctica internacional. Esta cifra supera la de naciones desarrolladas como Estados Unidos, Canadá y los países nórdicos (Finlandia, Suecia, Noruega y Dinamarca), todos los cuales tiene cifras que oscilan entre 1,5 y 2,2 policías por 1.000 habitantes, aunque es menor a la de los países europeos mediterráneos (España, Portugal, Italia, Grecia), todos con cifras superiores a 4 oficiales por cada 1.000 habitantes.
En la Tabla 2 se presentan el número de efectivos por cada 100.000 habitantes y el número de policías según su género para los países de la región. En términos absolutos, la mayor cantidad de personal policial se encuentra en Brasil, México, Argentina, Colombia y Perú. Por su parte, según los datos de la Observatorio Hemisférico de la Organización de los Estados Americanos, en 2014 Uruguay era el país con más policías por habitante de la región: 670 efectivos por cada 100.000 personas.
TABLA 2. PERSONAL POLICIAL EN AMÉRICA LATINA, CIRCA 2014
Es importante decir que no necesariamente la mayor densidad de oficiales hace que las tasas de criminalidad disminuyan. El aumento de personal sin reformas y sin confianza de la ciudadanía no conduce a mayor seguridad.
Como lo advierte un estudio regional reciente, es frecuente que se mida el éxito o fracaso de la acción policial con indicadores como la cantidad de arrestos que realizan, cuando la principal función de una policía efectiva debe ser el control y la prevención del delito. Debe ser su efectividad en el logro de ese objetivo lo que guíe la evaluación de su desempeño.
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A pesar de los esfuerzos por incrementar el personal policial en la región, en la mayoría de países de América Latina la presencia de efectivos policiales en las calles es menor de lo que sugieren sus números. Su impacto se ve disminuido porque en vez de hacer patrullaje y estar más cerca del ciudadano y de las autoridades locales, el tiempo de muchos oficiales está dedicado a llenar formularios, a desarrollar tareas de control del tráfico o a salvaguardar líderes, instalaciones estatales o eventos de gran envergadura.
A los problemas de asignación del personal existente se suma, con frecuencia, la carencia de infraestructura necesaria para hacer su trabajo, pese al alza en la inversión pública en la infraestructura policial en prácticamente todos los países de la región. Los casi siempre limitados éxitos al disminuir de manera contundente los delitos de alto impacto en la región sugiere que para efectos de la efectividad del trabajo policial importa menos el tamaño de la policía que la forma en que se empleen los recursos.
